我国水污染形势严峻 ，尽管重点流域水环境质量持续改善 ，但城镇水体环境质量不容乐观，水污染防治法律法规不完善 ，水环境管理亟待转型 。《水污染防治行动计划》的出台 ，有力推动我国水环境管理进入新形势，以水环境质量整体改善为核心 ，通过明确水环境管理责任分工 ，利用市场调节机制 ，为水环境管理转型提供保障 。

我国水环境面临着水量衰减、水质恶化的双重压力 ，党中央国务院高度重视 ，经党中央领导小组一致审议，习近平总书记亲自签发，颁布了《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”) ，将作为未来几十年水污染防治的行动纲领 。

1水污染防治面临的形势

早在20世纪70年代，北京市集中式饮用水水源地官厅水库发生水污染事件，促使国家下决心实施污染治理工程，标志着我国环境保护工作的正式起航 。“九五”后，国家又连续实施了四期重点流域水污染五年规划;“十一五”以来 ，先后把COD和氨氮排放总量削减作为经济社会发展的约束性指标加以控制 ，在治污减排 、质量改善 、制度建设等方面下大功夫，并且取得重要的阶段性进展 ，但总体形势依然严峻 。

重点流域水环境质量改善 ，但劣Ⅴ类水体尚存

一是大江大河等重点流域水污染防治取得一定成效 ，淮河 、松花江流域污染由中度转为轻度 。2014年 ，长江 、黄河 、珠江 、松花江 、淮河、海河 、辽河等7大水系577个断面Ⅰ～Ⅲ类水质断面达到66.7%，但仍然有10.8%的断面水质劣于V类，丧失环境功能 。二是江河源头等水质较好水体生态环境保护工作历史欠账较多 ，部分河流水量减少 、污染物浓度升高等现象仍非常普遍 。三是流经城镇的河段和城乡结合部河流沟渠(即城市水体)普遍污染较重 ，甚至水体黑臭 ，群众不满意 。四是持久性有机物等新型污染物逐渐显现 。

污染物排放量削减力度大 ，但仍远超环境容量

2005—2013年 ，我国污水处理率由52%提高至88.6%，按工业和生活相同口径同比计算 ，COD排放量降低了27.9% ，但经济发展方式仍相对粗放 ，产业技术水平有待提高 ，工业 、城镇生活 、农业源污染物产生量和排放量仍然过大，产业结构和布局不合理 ，城乡环境基础设施欠账仍然较多，尤其是存在污水处理厂配套管网建设不足等瓶颈 ，加之水资源分布不均 、生态流量匮乏 、自净能力下降 ，造成不少地区环境容量超载 。

法律法规标准不断完善 ，但仍有待进一步突破

制定并实施了一系列水污染防治法律、标准 、制度 、政策 ，使之有法可依，但地方政府环境保护责任不到位 ，企业主体责任未有效落实 ，社会参与不足 ，法治偏软 、投入偏少 、手段偏弱问题十分突出 ，特别是运用市场化的经济手段存在欠缺。此外 ，还存在一些制度设计缺陷 ，衔接不够 ，长效机制尚未建立 。

2水污染防治的总体思路

总体来看 ，我国水污染防治工作既有经济转型升级 、水资源供需总量基本平衡 、新增资源能源需求和污染物排放压力有望减少等有利条件，也有人口持续增加 、城镇化加速发展 、产业结构布局不合理 、全球气候变化不确定 、生态空间减少和新型环境问题显现等不利因素，将导致在未来较长一段时期内水污染防治工作仍将面临巨大压力 。“十三五”是水污染防治的关键期 ，也是水环境及水生态改善的相持期 ，需要切实加大力度 ，采取综合手段 ，打好水环境 、水生态保护的攻坚战 。《国家环境保护“十三五”规划》作为落实“水十条”的实施方案 ，一是要建立流域—水生态控制区—水环境控制单元构成的水生态环境功能三级分区管理体系 。二是明确国家治理的重点范围 。三是与其他部门落实“水十条”的任务及“十三五”相关规划做好衔接 ，以流域为单位 ，从目标 、任务 、措施等方面进行汇总统筹 。

新时期水污染防治将以保障人民群众健康为出发点 ，以改善水环境质量为核心 ，按照“节水优先 、空间均衡 、系统治理 、两手发力”的原则 ，贯彻“安全 、清洁 、健康”方针 ，强化源头控制 ，水陆统筹、河海兼顾 ，对江河湖海实施分流域 、分区域 、分阶段科学治理 ，系统推进水污染防治 、水生态保护和水资源管理 ，坚持全民参与 ，形成“政府统领 、企业施治、市场驱动 、公众参与”的水污染防治新机制 ，推动经济 、社会持续健康发展 。

3水环境管理的战略转型

以水环境质量改善为核心

一是高度重视水环境质量改善 。我国自“九五”开始就在不断集中力量对以淮河 、海河 、辽河 、太湖 、巢湖 、滇池为代表的重点流域进行综合整治 ，不断加大治理力度 ，并取得了积极进展 。但一些地方水环境问题依然十分突出 ，主要表现为水环境质量较差 、水生态受损较重 、水资源保障能力脆弱 、环境隐患较多 ，引起党和政府的高度重视，老百姓的强烈呼唤。究其原因 ，主要是污染物排放总量巨大 ，而治理水平偏低;此外，还涉及法律法规标准和管理体制机制不完善、产业布局不合理、科技支撑和投入不足 、节水和环境保护意识不强。

“九五”以来 ，我国水环境管理取得了阶段性成果。2014年 ，全国十大流域水质基本保持稳定，干流及主要支流主要污染物平均浓度同比下降 ，基本保障了大江大河水质稳定 。但与百姓生活息息相关的城市水体 、乡村小河小溪等水污染依然严重 ，流域水生态日益恶化 ，严重影响水环境的整体安全 。2015年4月，国务院正式印发了《水污染防治行动计划》 。“水十条”围绕环境质量改善这一核心 ，其目标不只是完成多少任务 ，而是突出质量改善的水平 。“水十条”明确提出“到2020年 ，长江 、黄河 、珠江 、松花江 、淮河、海河 、辽河等七大重点流域水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到70%以上 ，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内” ，同时对饮用水水源地水质 、地下水水质提出了具体的控制指标 ，通过环境质量目标倒逼环境管理战略转型 ，推进环境治理能力和治理体系的现代化 。未达到水质目标要求的地区要制定实施限期达标工作方案 ，分区 、分类 、分级 、分期 ，精细管理 ，精准发力，打赢水污染防治攻坚战 。正在制定的“水十条”考核内容 ，也是将任务落实到具体水环境质量的改善 。

二是统筹考虑“分子分母” 。流域水环境质量受污染物排放 、水资源变化 、水工程调控等多因素影响 ，根据“水环境质量=区域污染物排放总量(分子)/区域水环境容量(分母)” ，环境质量的改善不仅要通过减少排放 、经济转型 、增加降解等方式降低分子 ，也需要通过少取水、少用水 、多产水等方式释放环境容量 ，增加分母 ，从而切实达到改善水环境质量的目的 。如果实施减排措施后 ，污染物总量减排削减污染物排放量6% ，但总水量减少了30% ，则水环境质量还是下降的。因此 ，节水即治污 ，节水就是保护生态 、保护水源;净水即减排 ，进一步提标改造 ，强化源头减量、过程清洁 、末端治理 ，在生产全过程统筹考核用水总量 、水环境质量 ，确保水环境质量不降低 ，水生态系统服务功能不削弱 ，严防水生态环境风险 。

三是充分运用排放许可手段 。不仅要关注排放达标 ，还必须关注质量达标;重视氨氮和COD ，还必须关注其他污染指标在内的所有污染指标;关注大江大河 ，也必须关注老百姓身边的小沟小汊 。

借鉴学习美国水环境管理制度中的以排污许可制度为核心 ，是执行国家和地方排放标准的重要抓手 。当前，美国依据经济与技术可行性制定排放标准;质量标准主要依据人体健康影响和生态保护进行制定，用于判断河湖 、地下水等水体是否达到使用功能和环境功能要求 。而实施排污许可证制度 ，建立排放标准和质量标准之间的联系 ，用于判断排污者的排污行为是否违法 ，通过许可事项的具体要求 ，规定排污者排放污染物不造成水质下降或使生态受损 。美国发放排污许可证时 ，首先保障受纳水体水质达标 ，若排放标准能严格保证受纳水体水质达标 ，则按要求发放排污许可;若执行排放标准不能保证水质达标 ，则需采用TMDLs等工具制定基于水质达标的更严格排放限值 ，然后依程序发放排污许可 。

目前 ，我国亟需建立基于污染排放标准与受纳水体水质标准间顺畅 、科学衔接的排污许可证制度 ，使污染减排与水质改善效果之间高度关联 ，推动“以环境质量改善”为目标导向的水环境管理战略转型 。

强化水环境管理责任分工

一是任务责任分工明确 。“水十条”35项具体举措 ，每条 、每款、每项都落实到了相应的牵头负责部门及参与部门 ，共涉及12个牵头部门和34个参与部门 ，这是“水十条”的一大创新和亮点 。在“水十条”的执行过程中 ，各部门根据自己的职能职责 ，制定各自的落实方案和计划 ，如果无法达到相关要求 ，牵头部门负主要责任 ，参与部门也负相应责任 。明确水污染防治不单单只是网站大全部门的事 ，须各职能部门合力完成 ，实现部门联动的同时 ，确保权责明晰 ，有利于各部门按照职责分工 ，切实做好相关工作 。

二是建立新的奖惩机制。“水十条”提出各级地方人民政府是实施责任主体。国务院与各省(区 、市)人民政府签订水污染防治目标责任书 ，分解落实目标任务，切实落实“一岗双责” ，每年考核结果向社会公布 ，并作为对领导班子和领导干部综合考评的重要依据。对于未通过年度考核的 ，要通过约谈、限批、依法追究等方式进行惩罚;对于不顾生态环境盲目决策 ，导致水环境质量恶化 、造成严重后果的领导干部 ，要进行组织处理或党纪政纪处分 ，已经离任的也要终身追究责任。

三是明确政府 、企业和公众责任 。“水十条”坚持落实各方责任 ，严格考核问责 ，坚持全民参与，推动节水洁水人人有责 ，形成“政府统领 、企业施治 、市场驱动 、公众参与”的水污染防治新机制。地方政府对当地水环境质量负总责 ，要制定水污染防治专项工作方案 ，各有关部门按照职责分工 ，切实做好水污染防治相关工作 ，并分流域、分区域、分海域逐年考核计划实施情况 ，督促各方履责到位;排污单位要自觉治污、严格守法;公众对环境质量享有知情权 、参与权 、监督权和表达权 ，要积极搭建公众参与平台、健全举报制度 ，以信息公开推动社会监督，激发全社会参与 、监督网站大全的活力 。

充分利用市场化手段

“水十条”强调经济手段在治水中的作用 ，明确提出“坚持政府市场协同 ，注重改革创新”。其经济手段包括发展澳门所有的游戏产业 、澳门所有的游戏市场 ，健全价格、税收 、税费政策 ，推动模式机制创新 。同时也能对转变经济发展方式 、调整经济结构 ，以及推动经济新的增长点发挥作用 。精细化使得控制指标多元化 ，生产领域多样化 ，分配 、流通 、消费等都明确到具体的区域 、网格和断面 ，推动了澳门所有的游戏市场的多元化 。

一是网站大全市场的多元化 。“水十条”的出台使水环境管理更加精细化和系统化 。“水十条”的考核落实工作目前正在逐步展开 ，流域水质管理落实到每一个区域 、每一个断面上;在执行过程中将全面加强排污许可交易，使得水环境管理工作精细化 ，对企业要求更严 ，守法更刚性 ，也将会使得水污染防治工作更加有成效 。按照“节水优先 、空间均衡 、系统治理 、两手发力”的原则 ，统筹地表水与地下水、淡水与海水 、好水与差水、节水与治水的关系 ，打破行业和生态系统要素界限 ，打破区域 、流域和陆海界限 ，建立与生态系统完整性相适应的生态环境保护管理体制 。水环境管理的精细化和系统治理思路 ，为网站大全市场打开了新的局面 ，提出了新要求 。

2015年1月 ，国务院印发了《关于推进环境污染第三方治理的意见》 ，以污水 、垃圾处理和工业园区为重点 ，推行环境污染第三方治理 。此外 ，澳门所有的游戏产业的市场不仅包括环境污染治理 ，还鼓励发展系统设计 、设备成套 、调试运行 、维护管理的澳门所有的游戏服务总承包模式 、政府和社会资本合作模式 。另外 ，2015年4月环境保护部和财政部联合印发了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》 ，提出了鼓励打包实施PPP模式的方法和策略 ，为澳门所有的游戏市场拓宽了思路 ，形成了网站大全市场的多元化 。

二是网站大全市场的公平化 。新《环境保护法》于2015年1月1日开始实施 ，将原有的要求“环境保护同经济建设和社会发展相协调” ，转变为“经济社会发展与环境保护相协调” 。新网站大全法明确了环境与健康保护制度 ，开启了我国环境质量战略转型的新征程。为将新网站大全法赋予澳门所有的游戏部门的新的监管权力落到实处，2014年12月19日 ，环境保护部发布了4个配套管理办法，分别涉及按日连续处罚 ，查封 、扣押，限制生产 、停产整治和企业事业单位环境信息公开 。

“水十条”提出要强化公众参与和社会监督。“水十条”提出要通过多种形式公开环境信息 ，通过多种渠道满足公众对环境信息的需求 ，公众共同监督环境，才能创造公平的基础和平台 。另外 ，“水十条”提出执法信息公开力度加大、执法结果公众监督 ，且不断加大公开的程度和范围 ，满足公众需求 ，成为澳门所有的游戏管理和网站大全产业发展的原动力 。法律约束和公众监督为网站大全产业市场创造了公平的空间和平台 ，为网站大全产业的迅猛发展奠定了基础 。